本書(shū)是賀雪峰教授繼《新鄉土中國》《最后一公里村莊》《治村》后的又一部田野性質(zhì)的學(xué)術(shù)力作。針對中國當前快速的城市化進(jìn)程，作者圍繞現代農民工還愿否返鄉、能否返鄉以及如何返鄉這一緊迫的社會(huì )課題展開(kāi)了全方位的歷史判斷與制度性思考，作為對進(jìn)城與返鄉這一歷史命題的延伸，全書(shū)還對中國當前社會(huì )的土地制度、城市化路徑、貧富差距等社會(huì )熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了立體而深入的田野觀(guān)察與學(xué)術(shù)解讀，并另辟蹊徑提供了諸多獨到的解決方案與路徑。

賀雪峰，1968年生，湖北荊門(mén)人。著(zhù)名社會(huì )學(xué)及鄉村治理問(wèn)題專(zhuān)家，中國長(cháng)江學(xué)者，現任武漢大學(xué)社會(huì )學(xué)系主任，武漢大學(xué)中國鄉村治理研究中心主任，博士生導師，華中科技大學(xué)特聘教授。主要從事鄉村治理研究和鄉村建設實(shí)踐，出版《新鄉土中國》《最后一公里鄉村》《治村》等多部學(xué)術(shù)著(zhù)作。

代 序?

回不去的鄉村？ / 1

一 進(jìn)城還是返鄉

務(wù)工、務(wù)農與創(chuàng )業(yè) / 3

返鄉創(chuàng )業(yè)的邏輯 / 11

農民家庭勞動(dòng)力如何配置 / 15

進(jìn)城還是留守 / 23

農民為什么愿意回村居住 / 35

熟人社會(huì )的養老 / 40

互助養老值得重視 / 45

從新冠疫情認識農民退路的重要性 / 50

二 農村區域差異?

代際責任與自由戀愛(ài) / 57

性別失衡與代際關(guān)系 / 63

老年人儲蓄的區域差異 / 75

北方農村兄弟關(guān)系更容易緊張 / 81

農村老年人癱瘓了還能活很多年 / 86

負擔不重的家庭 / 90

半市場(chǎng)中心地帶 / 99

晉西北農村性質(zhì) / 104

村莊秩序的條件 / 109

云貴川與魯豫皖 / 114

文化核心區與邊緣區 / 126

三 農業(yè)用地制度

中國的糧食安全有沒(méi)有問(wèn)題？ / 133

武漢郊區的土地拋荒 / 137

北京郊區的蔬菜種植 / 144

煙臺市黨支部領(lǐng)辦合作社 / 155

農地三權分置問(wèn)題 / 162

皖河農場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)體制及其優(yōu)勢 / 176

保護耕地也要考慮代價(jià) / 192

四 建設用地制度

沿海土地利用的先行劣勢 / 197

壯大農村集體經(jīng)濟要警惕負債 / 202

宅基地改革的核心是“居有其屋”?/ 206

征地拆遷與農民的地權意識 / 218

五 “三農”政策對話(huà)?

“三農”問(wèn)題的根本是農民問(wèn)題 / 233

鄉村振興戰略的辯證法 / 237

城鄉收入差距為什么會(huì )拉大？ / 256

城市發(fā)展戰略的若干想法 / 264

城鄉融合發(fā)展彰顯中國制度優(yōu)勢 / 274

從開(kāi)發(fā)扶貧到精準扶貧——中國農民的脫貧之路 / 280

農民如何城市化 / 291

國土空間規劃的幾個(gè)問(wèn)題 / 297

鄉村振興規劃中的四類(lèi)村莊 / 304

未來(lái)15年鄉村建設重點(diǎn)在于保底 / 310

“合村并居”何必拆農民房子 / 314

“合村并居”可能造成系統性風(fēng)險 / 320

后 記?/ 323

代 序：回不去的鄉村？

一

“農民工回不回得去農村”是一個(gè)前沿問(wèn)題，對這個(gè)問(wèn)題的回答關(guān)系到中國“三農”政策的制定和中國現代化道路的選擇。當前對這個(gè)問(wèn)題的解答顯然不能讓人滿(mǎn)意，這里的簡(jiǎn)單討論算是拋磚引玉。

一般認為，當前農民工有兩代。第一代農民工往往在村莊長(cháng)大，有務(wù)農經(jīng)歷，父母和子女皆留在農村。第一代農民工進(jìn)城務(wù)工是為了更好的農村生活：他們本人進(jìn)城務(wù)工，將土地

留給父母耕種，既獲得農業(yè)收入，又獲得務(wù)工收入，經(jīng)濟收入因此不斷提高。目前，第一代進(jìn)城農民工年齡都已漸長(cháng)，他們或已返鄉，或正在返鄉的路上，或已不得不考慮返鄉。農民工返鄉是一個(gè)過(guò)程。隨著(zhù)年齡的增長(cháng)，在城市獲得體面就業(yè)機會(huì )越來(lái)越難，而從事起“臟苦累險”的體力活來(lái)也越來(lái)越力不從心；于是他們開(kāi)始返鄉，接替因年齡太大而再難種地的父母，耕種土地；然而返鄉不久，他們就會(huì )因為種地來(lái)錢(qián)太慢、收入太少，而再次進(jìn)城務(wù)工。年齡越大，進(jìn)城務(wù)工越難，返鄉務(wù)農的時(shí)間就越長(cháng)……經(jīng)過(guò)四五年的往返，他們終于回到農村定居種地。一般來(lái)說(shuō)，隨著(zhù)年齡的增長(cháng)，農民工越來(lái)越偏向在家鄉附近務(wù)工，并用更長(cháng)的時(shí)間務(wù)農，一直到完全返鄉。

當前，全國農村仍在經(jīng)歷一個(gè)已持續20年的建房高潮。建房首先是因為有了收入的節余（主要得益于農民進(jìn)城務(wù)工所獲得的收入），其次是由于村莊熟人社會(huì )中的攀比，再次，這也是他們對返鄉的預期。

由此，我們可以認為第一代農民工是愿意回去農村的。

問(wèn)題是第二代農民工還愿不愿意回去農村。第二代農民工是指1980年代以后出生的農民工，他們往往沒(méi)有務(wù)農經(jīng)歷，初中畢業(yè)即直接進(jìn)城務(wù)工。這一部分沒(méi)有務(wù)農經(jīng)歷甚至缺少村莊生活經(jīng)驗的年輕人，既不會(huì )務(wù)農，也不喜歡務(wù)農；他們對農村沒(méi)有感情，反而對城市充滿(mǎn)熱烈的向往。正因如此，當問(wèn)到第二代農民工是否愿回到農村時(shí)，他們中的絕大多數都會(huì )回答不愿意，甚至有人說(shuō)死也要死在城市。

也因此，學(xué)界和政策部門(mén)一般傾向認為，第二代農民工由于從來(lái)沒(méi)有過(guò)務(wù)農經(jīng)歷，回到農村不會(huì )農活，況且本身也不愿意回到農村務(wù)農，因此是回不去的。既然第二代農民工回不

去，那么將來(lái)在農村誰(shuí)來(lái)種田就成了問(wèn)題。未雨綢繆，現在的農村政策甚至城市化政策就應當做到“四化同步”，即與城鎮化、工業(yè)化和信息化發(fā)展同步推進(jìn)農業(yè)現代化，推動(dòng)農村土地流轉，培育新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，實(shí)現適度規模經(jīng)營(yíng)。簡(jiǎn)單地說(shuō)，政策安排應該以第二代農民工回不去農村為預設。

問(wèn)第二代農民工是否愿意回農村務(wù)農，這對于當前只有20至30歲的年輕人來(lái)說(shuō)，的確是有點(diǎn)不合時(shí)宜：他們還年輕，正處在青春爛漫的年齡，還要努力，要學(xué)一門(mén)技術(shù)，要在機會(huì )更多的城市尋找發(fā)財致富的機會(huì )——還要做夢(mèng)。中國當前的發(fā)展階段也可以為很多進(jìn)城農民工提供實(shí)現夢(mèng)想的機會(huì )，若他們憑借自己的努力，又能抓住良好的機遇，就有機會(huì )獲得足夠的就業(yè)與收入條件，進(jìn)而真正地在城市體面安居。

第二代農民工是在改革開(kāi)放的繁榮中成長(cháng)起來(lái)的。他們在電視中看到的都是城市中產(chǎn)階級的光榮與夢(mèng)想，因此期待自己進(jìn)城后也能夠實(shí)現這種中產(chǎn)階級的生活。但在中國當前的經(jīng)濟發(fā)展階段，城市只能提供相對有限的高收入就業(yè)崗位，國家也不可能為所有的進(jìn)城農民工提供在城市體面生活的保障（社會(huì )保障的覆蓋面越廣，其保障水平必然越低）；只是因為他們年輕，可以有較高的務(wù)工收入，才可以支撐自己在城市的生存；但他們仍要將所有工資收入貼現使用，因而不愿意繳納“五險一金”——農民工每月三五千元的工資，“五險一金”就要繳去三分之一甚至一半，幾乎沒(méi)有農民工愿意繳；而不繳或繳不起“五險一金”，就意味著(zhù)他們無(wú)法為未來(lái)積蓄。

第二代農民工現在正年輕，還可以拼搏奮斗，尋找機會(huì )實(shí)現夢(mèng)想，因此當然不愿意返鄉務(wù)農。誰(shuí)說(shuō)他們就一定沒(méi)有機會(huì )呢？他們還在奮斗、還要奮斗呢！到了中老年，若仍然沒(méi)有獲得在城市體面安居的就業(yè)與收入條件，他們就不得不在進(jìn)城與返鄉之間做出選擇，這時(shí)候再問(wèn)他們是否愿意返鄉，答案一定會(huì )完全不同。

當前農民工進(jìn)城，即使是為了讓子女受到良好教育，而將子女帶入城市，拖家帶口地在城市安了家，他們也一定將父母留在了農村。因為家中還有承包地，父母種地有收入，農村生活費又低，父母不僅不需要進(jìn)城務(wù)工子女贍養，還往往將農產(chǎn)品無(wú)償支持進(jìn)城子女。

現在的問(wèn)題是，當初年富力強進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農民工，隨著(zhù)時(shí)間推移，已步入中老年；他們的子女也已經(jīng)成長(cháng)起來(lái)，成為新一代農民工，并且結婚生子。這樣的農民家庭就有了三代人一起待在城市。農民工年齡越大，在城市就業(yè)的機會(huì )就越少，一家三代人即使有住房，居住條件也可能不太理想。年輕子女的務(wù)工收入有限，還要養活他們的子女；而已經(jīng)年老的父母既無(wú)就業(yè)機會(huì )，自然無(wú)收入來(lái)源，也就成為了家庭中的累贅與負擔，拮據的家庭經(jīng)濟導致了緊張的家庭關(guān)系。在這樣局促的空間里，在這樣緊張的家庭關(guān)系中，所有壓力都轉向父母——那些已經(jīng)年老，并仍然留在城市以期全家團聚的農民工，他們的日子十分煎熬。

處在這樣的語(yǔ)境下再來(lái)看，若這些年老的、在城市失去就業(yè)機會(huì )的進(jìn)城農民工還有回農村去的機會(huì )，他們還會(huì )不會(huì )選擇返回農村？

當前中國社會(huì )比較安定，社會(huì )結構具有較大彈性，農民工對現狀仍然滿(mǎn)意。其中原因是，中國農村已經(jīng)普遍形成“以代際分工為基礎的半工半耕”勞動(dòng)力再生產(chǎn)模式，這種結構占到 全國農民家庭的大約70%。在一個(gè)農民家庭中，中老年父母務(wù)農，獲得務(wù)農收入；年輕子女務(wù)工，獲得務(wù)工收入。農村自給自足經(jīng)濟成分比較高，生活成本低，雖然農民家庭收入不是太高，日子卻不難過(guò)；若全家進(jìn)城，農民就會(huì )失去務(wù)農收入，且城市生活成本很高，即使在城市買(mǎi)了房子，他們連每月的物業(yè)費也繳不起，城市生活的日子就會(huì )很煎熬。因此，有人認為只要給農民工房子，他們就可以在城市體面安居，這種認識顯然是片面的。

當前中國經(jīng)濟發(fā)展的階段，決定了大多數進(jìn)城農民工無(wú)法在城市獲得體面安居所必需的就業(yè)機會(huì )與收入。隨著(zhù)中國經(jīng)濟的持續增長(cháng)，會(huì )出現越來(lái)越多可以讓農民工在城市體面安居的就業(yè)機會(huì )，從而可以讓越來(lái)越多農民工在城市體面安居下來(lái)。但在未來(lái)很長(cháng)一段時(shí)間，還會(huì )有數量龐大的進(jìn)城定居失敗的農民，這部分農民有返鄉的要求，他們要回到農村去。但是，他們還回得去嗎？

二

農民工能否回得去農村取決于兩個(gè)因素：一是農民工退養能否與農耕結合起來(lái)，二是農村是否具備農民進(jìn)行生產(chǎn)、生活的基本條件。先來(lái)看第一個(gè)因素。

農業(yè)生產(chǎn)有一個(gè)重要特點(diǎn)：它既是社會(huì )過(guò)程，又是自然過(guò)程。自然過(guò)程是指，春播只能秋收，一年中真正農忙的時(shí)間只有兩三個(gè)月，其余時(shí)間都是在等待和進(jìn)行田間管理。作為自 然過(guò)程，農業(yè)生產(chǎn)無(wú)法人為加快，也很難進(jìn)行勞動(dòng)投入與農業(yè)產(chǎn)出的考評，因此它天然適合家庭經(jīng)營(yíng)。在當前農業(yè)機械化越來(lái)越普及，農業(yè)重體力勞動(dòng)環(huán)節越來(lái)越少的情況下，農業(yè)生產(chǎn)越來(lái)越成為技術(shù)性和管理性的勞動(dòng)投入。中老年農民種田，是“人均一畝三分，戶(hù)均不過(guò)十畝”的小規模經(jīng)營(yíng)，體力勞動(dòng)不重，田間管理負責，且有的是時(shí)間等待春播秋收。這種就業(yè)不充分的軟性勞動(dòng)投入與農業(yè)相對較低的收入構成平衡。中老年人種田，因為精耕細作，一定是畝產(chǎn)最高的。假設一對夫婦種10畝田，不計勞動(dòng)投入，一年可以有1萬(wàn)元純收入，再加上庭院經(jīng)濟和副業(yè)收入1萬(wàn)元，每年農村收入就有2萬(wàn)元，而農村生活自給自足，住自家住房不出房租，支出很少。這等收入雖然不能致富，卻可以解決溫飽，物質(zhì)消費水平不差，日子很好過(guò)。

當前中國三分之二的耕地用于種糧，種糧食的收益比較低，風(fēng)險也比較小，不需要與市場(chǎng)對接（國家保護價(jià)收購糧食），技術(shù)也比較簡(jiǎn)單成熟，這使中國三分之二的耕地可以與數以?xún)|計中老年農民的退養狀態(tài)結合起來(lái)，讓這數以?xún)|計的中老年農民可以從種糧中獲得收入、就業(yè)、價(jià)值與意義。正是通過(guò)種糧，基于土地之上的村莊治理關(guān)系得以建立。至于農業(yè)生產(chǎn)中的經(jīng)營(yíng)性部分，尤其是希望發(fā)展現代農業(yè)的部分，可以讓更有資本、更有技術(shù)、更愿冒險及更想賺錢(qián)的“新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”去經(jīng)營(yíng)。所以要將生產(chǎn)糧食的三分之二的耕地留給退養狀態(tài)的中老年農民，包括進(jìn)城失敗的農民工。

有人認為，因為第二代農民工從來(lái)沒(méi)有種過(guò)田，所以他們即使在城里待得不舒服而想返鄉，也種不了田。實(shí)際上，農民工返鄉是一個(gè)過(guò)程。前面已述，農民工到了一定年齡，在城市就業(yè)越來(lái)越難，就會(huì )開(kāi)始返鄉；而家鄉的父母不僅擁有進(jìn)行業(yè)生產(chǎn)的場(chǎng)所、工具、土地，還有現成的技術(shù)，這些農業(yè)技術(shù)并不是什么難以掌握的高科技，而是經(jīng)過(guò)手把手教授很快就可以學(xué)習到的。經(jīng)過(guò)幾年的城鄉往返，即使從來(lái)沒(méi)有種過(guò)田的人也可以很快熟練掌握種田技術(shù)。

一旦農民工回鄉種田，體力勞動(dòng)不重，田間管理輕松，每年有三個(gè)月農忙，大部分時(shí)間農閑，他們就可以在農村建立基于土地的，略勝于城市的生活。他們有力可以使，有熟人社會(huì )中的關(guān)系可以開(kāi)展，有家有業(yè)，有事情做。春播到秋收，是收獲的期待，是人生的希望。他們有了就業(yè)，就有了意義感，就有了存在的價(jià)值。

當然，中老年農民種田必須要具備進(jìn)行農業(yè)生產(chǎn)的基本條件。尤其是單家獨戶(hù)“不好辦、辦不好和辦起來(lái)不合算”的共同生產(chǎn)事務(wù)不僅需要村社集體協(xié)力，還需要健全良好的社會(huì )化服務(wù)。通過(guò)調整農民土地以讓農地集中連片，村社集體能否解決單家獨戶(hù)不好辦的共同生產(chǎn)事務(wù)，以及國家能否通過(guò)自上而下的財政轉移支付解決農業(yè)生產(chǎn)所需的基本公共品，就成為 “老人農業(yè)”能否有效率的關(guān)鍵，也就成為農民工回不回得來(lái)農村的關(guān)鍵。

舉一個(gè)例子。據湖北省孝感市經(jīng)管局調查，孝感一個(gè)村，因為農民不種田，村干部推動(dòng)土地流轉，幾年時(shí)間，推動(dòng)了300戶(hù)的800多畝耕地流轉給了大戶(hù)耕種。后來(lái)，市新農村建設工作組從上級爭取到部分資源改善了農業(yè)生產(chǎn)條件，做到了所有農田能排能灌和機耕機收。結果，村莊里的老年人紛紛要回了承包地，他們的理由有三條：一是農業(yè)生產(chǎn)條件好了，不需要重體力，年齡大也搞得了；二是種田有成就感；三是可以鍛煉身體。農民要回承包地的三條樸素意見(jiàn)極其重要：過(guò)去不種田，不是不愿種，也不是無(wú)人種，而是無(wú)法種。只要有了進(jìn)行農業(yè)生產(chǎn)的基本條件，農民都是愿意種地的。

三

如果小農可以解決生產(chǎn)、生活中的共同事務(wù)，國家能為農民提供進(jìn)行農業(yè)生產(chǎn)所需基本條件，則不僅有人種田，而且進(jìn)城失敗的農民工也可以體面地返回農村，將退養與種糧有機結合起來(lái)。武漢郊區房地產(chǎn)商的廣告詞是“城市農夫有點(diǎn)田”，即為每棟別墅預留兩分農地，以吸引城市人來(lái)郊區買(mǎi)房。農民進(jìn)城，由于年齡大了，無(wú)法在城市體面安居，他們返回農村， 在自己宅基地上住自家建的房子，種自家承包地，雖然收入不高，生活水平卻不低；最重要的是，有了就業(yè)，就有了體面和尊嚴感，就可以理直氣壯地活著(zhù)，就可以在進(jìn)行農業(yè)生產(chǎn)的同時(shí)展開(kāi)村莊的生活，進(jìn)行村莊的治理。城市的燈紅酒綠已經(jīng)厭倦，家鄉的村莊是落葉歸根的地方，更是人生的歸宿。

當前中國普遍存在“以代際分工為基礎的半工半耕結構”，一個(gè)家庭中的老年父母在家務(wù)農。中國目前還有兩億多農業(yè)勞動(dòng)力，平均年齡是47歲。雖然現在農業(yè)勞動(dòng)力正在老去，但進(jìn)城務(wù)工的農民也年齡漸老，其中相當部分人會(huì )返鄉務(wù)農，從而使農業(yè)勞動(dòng)力的數量長(cháng)期保持在兩億左右的高位。中國總共有20億畝耕地，按兩億農業(yè)勞動(dòng)力來(lái)計算，勞均僅10畝耕地。這10畝耕地不足以讓農民致富，卻可以解決農民的就業(yè)、收入、溫飽問(wèn)題。只要中國經(jīng)濟沒(méi)有發(fā)展到可以為大多數進(jìn)城務(wù)工的農民提供在城市體面安居的就業(yè)與收入機會(huì )的程度，就會(huì )有大量進(jìn)城失敗的農民工需要退回農村從事農業(yè)，就不會(huì )沒(méi)有人種田。

中老年人小規模種田雖然不能致富，卻可以維持溫飽與底線(xiàn)生存，保持基本的體面生活。同時(shí)，小規模農業(yè)生產(chǎn)，精耕細作，糧食畝產(chǎn)一定很高，這樣就可以解決誰(shuí)來(lái)養活中國的問(wèn)題。因此，當前的農業(yè)政策應基于仍然有大量小農要依托耕地種糧、且有能力種糧的前提來(lái)制定；農業(yè)政策則以這些小規模地種自家承包地的農戶(hù)為主要目標，為他們提供服務(wù)，而不是如目前“三農”政策的重點(diǎn)是扶持所謂“新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”，推動(dòng)土地流轉，實(shí)現土地規模經(jīng)營(yíng)。

自上而下的財政支農資金一定要解決小農戶(hù)無(wú)法種地的問(wèn)題，其中關(guān)鍵又是解決小農戶(hù)進(jìn)行農業(yè)生產(chǎn)所必需的基本農業(yè)生產(chǎn)條件的問(wèn)題。

四

若要保證進(jìn)城失敗的農民可以返回得了農村，國家在當前城市化政策中就應當充分注意發(fā)揮當前城鄉二元結構對農民的保護作用，即農民可以自由進(jìn)城，資本不能自由下鄉。農民

的住房、宅基地和土地承包經(jīng)營(yíng)權不允許失去，不能夠自由交易。農民的宅基地使用權、土地承包經(jīng)營(yíng)權是他們的基本保障和社會(huì )保險。要知道，在城市資本嚴重過(guò)剩的情況下，允許交易的結果，是農民很快就會(huì )失去自己將來(lái)可能還要退回家鄉的基本條件。

如果農民工進(jìn)城失敗可以退回農村，即農民工在城鄉之間可以自由進(jìn)退，就可以防止形成嚴重對立的城市內的二元結構，就可以讓農村繼續充當中國現代化的穩定器與蓄水池，就可以繼續保持中國社會(huì )結構的彈性。當然也就可以讓進(jìn)城失敗的農民仍然可以保持基本的有尊嚴的生活。

2015年1月3日

1.這是一部特別有鄉土情懷和人道關(guān)懷的學(xué)術(shù)隨筆，作者關(guān)心中國當代進(jìn)城務(wù)工的農民在年紀漸長(cháng)后的去向和退路，結合各地調研的情況，探討了不同地區的農村勞動(dòng)力和農民家庭在面對“進(jìn)城還是返鄉”的抉擇時(shí)，其就業(yè)和養老的前景及可能性。所涉觀(guān)點(diǎn)均建立在作者多年來(lái)的田野經(jīng)驗之上，其觀(guān)察與思考更多地是基于對“三農”問(wèn)題的扎實(shí)調查，而非某種理論的邏輯推導。

2.作者旗幟鮮明地反對鄉村振興政策的浪漫化和激進(jìn)化，這在當下的中國尤為振聾發(fā)聵。中國的城市化、現代化運動(dòng)給中國社會(huì )帶來(lái)了史無(wú)前例的沖擊和變化，在這種背景之下，農村充當著(zhù)穩定器和蓄水池的作用，它為留守農村的農民、進(jìn)城失敗的農民等人群，提供了最后的退路和最基本的保障，亦使得中國能夠從容應對金融危機、經(jīng)濟衰退周期，避免落入中等收入陷阱。因此，研究農民進(jìn)城、土地制度變革和鄉村振興，制定相當的政策措施，必須將農民返鄉的后路納入考量，不能激進(jìn)地把他們的土地和住宅收走。即使是同樣的問(wèn)題，在沿海、中部和西部地區，也會(huì )出現完全不同的境況，千萬(wàn)不能一刀切。

“合村并居”何必拆農民房子

一

2020年5月6日山東省自然資源廳政務(wù)動(dòng)態(tài)欄目發(fā)布“省自然資源廳召開(kāi)《山東省村莊布局專(zhuān)項規劃》等項目和技術(shù)規程專(zhuān)家研討會(huì )”，消息稱(chēng)，國土空間規劃處將“編制全省村莊布局專(zhuān)項規劃，指導各地完成縣域村莊布局，制定全省合村并居規劃指引，穩妥推進(jìn)合村并居”，引發(fā)廣泛關(guān)注。據齊魯網(wǎng)、公眾號“網(wǎng)上問(wèn)政”和公眾號“東岳客”2020年5月8日進(jìn)一步的延伸報道，“合村并居”，又叫作“合村并點(diǎn)”。山東之所以要“合村并居”，原因是“山東是人口大省、農業(yè)大省，有農村常駐人口4900多萬(wàn)，行政村6.9萬(wàn)個(gè)，村莊密度0.43個(gè)/平方公里，平均每個(gè)村700多人”，“山東省農村人口多，村莊規模小、密度大”，早在2001年山東省政府就出臺關(guān)于規范“小城鎮建設”的47號文件，對“合村并點(diǎn)”進(jìn)行了說(shuō)明?！?008年開(kāi)始實(shí)施合村并點(diǎn)試點(diǎn)的德州市認為，長(cháng)期以來(lái)存在的村莊數量多、規模小，帶來(lái)的‘三高兩難’是制約農村發(fā)展的瓶頸”?！叭摺?，“一是村級組織運轉成本高，基層負擔重。按每村平均5000元計算，僅全市財政承擔的村級工資費用就近4000萬(wàn)元。二是‘空心村’比例高，土地浪費嚴重。全市農村人均居民點(diǎn)用地達257平方米，高出國家標準107平方米，‘空心村’比例達80%。有的村莊房屋空置率高達50%。三是基礎設施建設成本高，公共服務(wù)水平低。醫院、學(xué)校、超市等基礎設施，因村莊過(guò)于分散而低水平重復建設，國家的扶持資金分散到各村，就像撒胡椒面，收效甚微”?！皟呻y”，“一是村級管理水平低，帶領(lǐng)群眾增收致富難。二是民主管理難。大家族在村中的人口比例多，家庭宗派治村的痼疾難以割除”。

因為“合村并居”是牽涉到農民基本生產(chǎn)、生活的大事，所以山東省自然資源廳召開(kāi)一次專(zhuān)家研討會(huì )，就引發(fā)了廣泛關(guān)注?！昂洗宀⒕印痹谏綎|是有特殊含義的。2014年我到山東德州調研，當時(shí)德州規劃將該市8000個(gè)自然村全部拆掉，建1000個(gè)左右的大型社區。拆除8000個(gè)自然村，牽涉到德州全體農民的利益。拆農民房子要錢(qián)，建社區要錢(qián)，大拆大建，初步算下來(lái)也要超過(guò)千億資金投入。德州是一個(gè)財政貧市，不可能拿得出這么多錢(qián)，市領(lǐng)導的想法是通過(guò)“增減掛鉤”將拆農民房子退出的宅基地形成城市建設用地指標，再將指標賣(mài)到青島，換回資金搞建設。問(wèn)題是青島并不缺建設用地指標，德州即使騰出建設用地指標也賣(mài)不出去。因此，德州只能靠貸款建社區，向農民收取建設成本，以及降低建設質(zhì)量標準。結果就是，以前農民在自己房子住得好好的，現在非得被強拆搬進(jìn)社區，還要自己出錢(qián)。搬進(jìn)社區房子的質(zhì)量差、面積小，社區也沒(méi)有可以存放農具的空間，距離承包地太遠，之前種植蔬菜的庭院也沒(méi)有了?？傊?，農民搬到社區后生活質(zhì)量下降了，生產(chǎn)、生活更加不方便了，還將原來(lái)計劃到城市買(mǎi)房的積蓄用于購買(mǎi)社區質(zhì)量很差的住房。結果政府花了很多錢(qián)，農民不滿(mǎn)意，規劃無(wú)法持續。德州在拆除大概10%的村莊以后難以為繼，“合村并居”終于不了了之。

二

為什么山東省像著(zhù)了魔一樣非得花費巨額財力去推行“合村并居”，拆農民房子建社區呢？前引德州市所說(shuō)的“三高兩難”，成為支撐山東拆農民房子的理由。問(wèn)題是，“三高兩難”實(shí)在是小學(xué)算術(shù)題，不足為據，經(jīng)不起算啊。若說(shuō)村級組織運轉成本高，相對于德州計劃花費上千億資金來(lái)“合村并居”，每年4000萬(wàn)元的村級組織運轉成本何足掛齒？若說(shuō)“空心村”比例高，農民進(jìn)城自然就會(huì )有“空心村”，“空心村”里仍然有無(wú)法進(jìn)城的農戶(hù)需要留村務(wù)農，還有大量進(jìn)城失敗的農民將來(lái)需要返鄉，村莊對農民生活的保底顯然極為重要。有農民進(jìn)城了，將房子空在那里，他們需要時(shí)再回來(lái)住，為何非得將農民進(jìn)城后留下的空房子立即拆掉？有人說(shuō)農民空房子不住人，浪費了土地。但是，中國并沒(méi)有糧食緊張到非得拆掉農民房子將宅基地復墾種糧食的地步，反過(guò)來(lái)當前仍然存在普遍的耕地季節性?huà)伝?。一面耕地大量拋荒，一面卻將拆農民房子、復墾農民宅基地種糧食當作頭等大事來(lái)抓，豈不荒唐？何況農民的空房子是作為退路來(lái)保留的。面對2020年新冠疫情，幸虧農民在農村有房子，他們可以返鄉安全度過(guò)疫情。若說(shuō)基礎設施建設成本高，絕大多數農戶(hù)都已經(jīng)自發(fā)到城市買(mǎi)房了，農民城市化是必然趨勢，指望靠“合村并居”來(lái)為農民提供良好基礎設施，恰恰是花了大錢(qián)沒(méi)辦成事。

“兩難”就更不成立了。帶領(lǐng)群眾增收致富難？第一，群眾增收致富的機會(huì )在城市，怎么可能指望村干部帶領(lǐng)農民群眾致富？第二，“合村并居”大折騰就能突然冒出帶領(lǐng)群眾致富 的村干部？說(shuō)民主管理難，將小村合并成為大村就可以解決家庭宗派治村的痼疾了嗎？大村有大村的管理難處，小村有小村的管理優(yōu)勢。從來(lái)沒(méi)有證據可以證明民主管理難易與村莊規模大小有關(guān)系。

三

相對全國來(lái)講，山東省行政村規模普遍偏小，那么，山東“合村并居”也并非就一定不好（當然，我以為“合村并居”沒(méi)必要）。但合村就合村，何必花那么多資金去拆農民房子，建所謂的“新型社區”。山東在村莊之上普遍有管理區，山東的行政村與全國絕大多數省市的自然村（即村民小組）比較類(lèi)似，管理區與全國絕大多數省市行政村比較類(lèi)似。在我看來(lái)，

山東“合村并居”最簡(jiǎn)單的辦法是將現在的行政村改成自然村基礎上的村民小組，將管理區改成行政村。改變體制，不拆農民房子，更不拆掉自然村。一個(gè)管理區下面有若干個(gè)自然村，

有若干分散的居民點(diǎn)，有什么不好？這方面，山東煙臺在管理區一級搞黨建示范區，沒(méi)有大拆大建，幾乎不花財政成本，就完全解決了德州所謂“三高兩難”的問(wèn)題。群眾滿(mǎn)意，又沒(méi)有財政壓力，這才是實(shí)事求是的做法。

四

實(shí)際上，最奇怪的事情是，牽頭山東“合村并居”的居然是山東省自然資源廳，也就是過(guò)去的山東省國土資源廳。本來(lái)行政建制應當歸組織和民政部門(mén)管，是地方政府的職責，自然 資源廳只管理土地，何以會(huì )管到“合村并居”一事上來(lái)？自然資源廳管到村級組織行政成本太高、村干部帶領(lǐng)農民致富難的問(wèn)題上來(lái)，手也未免伸得太長(cháng)了一點(diǎn)？

之所以山東省自然資源廳手會(huì )伸這么長(cháng)，與自然資源部曾發(fā)布的“城鄉建設用地增減掛鉤”政策有關(guān)。為了節約土地資源，原國土資源部出臺政策，允許地方政府在減少農村建設用地的同時(shí)增加城市建設用地指標。農村建設用地主要是農民宅基地，減少農村建設用地就要拆農民房子，將農民宅基地復墾為耕地。地方政府為了獲得城市建設用地指標，動(dòng)起歪腦筋，通過(guò)“合村并居”來(lái)拆農民房子。拆了農民房子農民住哪里？就住到廉價(jià)低質(zhì)量建設的所謂社區，農民生活生產(chǎn)因此變得很不便利。

在經(jīng)濟條件比較好、財政能力比較強的地區，地方政府拆農民房子會(huì )給予農民比較多的補償，因此農民對于搬進(jìn)社區還比較滿(mǎn)意，比如四川成都和山東青島，實(shí)行“增減掛鉤”，農民還是受益了的。而對于山東德州這樣的財政窮市，地方政府沒(méi)有財政能力，拆了農民房子卻不能讓農民獲得滿(mǎn)意的安置，搞得怨聲四起。在全國絕大部分地區，“合村并居”造成極其嚴重的農民利益受損和干群關(guān)系對立。

德州市自身財力不行，因而希望將拆農民房子所減少的 農村建設用地變成可以交易的城市建設用地指標，問(wèn)題是，農村宅基地太多，山東德州拆除8000個(gè)自然村減少農村建設用地掛鉤形成的城市建設用地指標遠遠超過(guò)市場(chǎng)需求。德州市剛開(kāi)始時(shí)是希望將指標賣(mài)給山東比較富一點(diǎn)的青島，問(wèn)題是青島也有“增減掛鉤”，不缺指標。德州的指標賣(mài)不出去。原本指望靠拆農民房再賣(mài)指標獲得土地財政收入，用這個(gè)收入償還建設社區的貸款，現在指標賣(mài)不出去，建設社區的巨額貸款無(wú)法償還，地方政府因此形成了巨額地方債務(wù)。

山東“合村并居”這樣的折騰不能再搞了。